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政府作出征收补偿决定的必要条件
作者:唐竞
发布时间:2017-12-29 18:23:00
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  [裁判要点]

   司法实践中,被征收人因不服政府作出的房屋征收补偿决定而诉至法院的行政案件屡见不鲜,行政审判法官在对被诉房屋征收补偿决定进行合法性审查时,要准确把握作出房屋征收补偿决定应具备的三个前提条件。其一,有生效的房屋征收决定;其二,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确;其三,在保障了被征收人补偿安置选择权的情况下,依法应该给予补偿各项目之金额、保障住房、用于产权调换房屋以及提供的周转用房已经确定并到位。

  一、案情

  2015年1月,长沙市开福区人民政府因公共利益的需要,作出开政征字[2015]1号《关于清水塘炮后街棚改项目房屋征收决定公告》。张亚军的房屋位于该项目征收范围内。张亚军不服,申请行政复议。长沙市人民政府作出了维持该征收决定的行政复议决定。被征收人未再提起行政诉讼。

  开福区征收办多次与被征收人张亚军协商,未能在征收补偿方案确定的签约期内就补偿事项达成协议。2016年1月,根据房屋征收部门的报请,开福区政府对张亚军作出了开政征补字[2016]第1号房屋征收补偿决定,主要内容为:①对张亚军实行房屋产权调换,并提供了位于开福区青竹湖北尚阳光小区的周转用房(二审查明“该房系水电未通的毛坯房”);②张亚军被征收房屋主体评估总价为482492元,被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿;③用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的主体价值遵循等价交换原则进行结算后,张亚军应找补房屋征收部门差价款42833元;④限张亚军在房屋征收补偿决定送达之日起二十日内搬迁并将房屋交付区房屋征收部门拆除;逾期搬迁的,将依法予以强制执行,并告知了其法律救济途径。该征收补偿决定依法送达给了张亚军。张亚军认为该补偿决定不合法,向法院提起行政诉讼,请求撤销开福区政府作出的开政征补字[2016]第1号房屋征收补偿决定。

  二、审判

  长沙市中级人民法院经审理认为:根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称国务院590号令)第二十六条和参照长沙市人民政府《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》(以下简称市政府116号令)第四十二条的规定,开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。开政征字[2015] 1号房屋征收决定已经发生法律效力,该公告确定的签约期限为2015年1月15日至2015年4月29日。而在此期间和签约期限届满后,张亚军与开福区房屋征收部门未能就征收补偿事宜达成协议。故开福区政府按照征收补偿方案对张亚军作出补偿决定,符合法律规定。为确定被征收房屋的价值,由经公开抽签方式确定的评估机构对张亚军的被征收房屋进行并出具了评估报告,符合法律规定。且评估报告已告知张亚军如对评估结果有异议的复核、鉴定救济途径及期限,但张亚军在规定期限内既未申请复估也未申请鉴定。在给予被征收人补偿时,开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供张亚军选择,因张亚军未在规定时间内对补偿方式进行选择,开福区政府决定对张亚军实行产权调换于法有据,其委托评估机构对期房进行价值评估并无不妥,按等价值交换的原则,与张亚军计算和结清房屋差价的做法,均符合法律规定。开福区政府对张亚军作出的被诉征收补偿决定包括了国务院590号令第二十五条第一款规定应包括的:补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。据此,判决驳回张亚军的诉讼请求。

  张亚军不服一审判决,提起上诉。湖南省高级人民法院经审理认为:第一,开福区政府未对张亚军进行有效安置。有效安置是政府作出征收补偿决定的前提。因被诉征收补偿决定对张亚军采取了房屋产权调换的方式进行补偿,故开福区政府应为张亚军提供周转用房,或因故不能提供周转用房也可以支付临时安置费。而直至张亚军提起本案诉讼止,用于产权调换的房屋尚未交付,张亚军的被征收房屋已被拆除,开福区政府为张亚军提供周转用房的房屋现状为毛坯,水电未通,不能满足张亚军的基本生产生活使用需求,张亚军一直自行租房居住,且开福区政府亦未向张亚军支付任何临时安置费。故开福区政府未依法履行法定的周转用房安置义务。第二,被诉征收补偿决定未包含张亚军房屋装饰装修价值项目内容。作出房屋征收决定的人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿。被征收房屋的室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿;协商不成的,应当评估确定补偿。本案中,开福区政府对张亚军的房屋进行补偿的依据为志成公司对张亚军房屋所作的价值评估,但未包含张亚军房屋的装饰装修的补偿内容,仅在被诉征收补偿决定中告知被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿。而志成公司在对张亚军房屋进行价值评估时,并不存在张亚军不配合、不提供相关资料的情况。房屋室内装饰装修作为房屋的特定附着物部分,其价值必然是房屋价值不可分割的一部分,开福区政府在与张亚军协商房屋征收补偿价值不成的情况下,依法应委托志成公司对张亚军房屋的装饰装修与其房屋一并进行价值评估,并计入征收补偿决定中。但直至张亚军提起本案诉讼止,开福区政府仍未对张亚军房屋的装饰装修价值作出其他补偿决定,故开福区政府未将张亚军房屋的装饰装修价值纳入征收补偿决定,未给予张亚军公平补偿,于法无据。据此判决:撤销一审判决、撤销开福区政府的开政征补字[2016]第1号房屋征收补偿决定、并责令开福区政府在本判决生效后两个月内重新作出处理决定。

  三、评析

  司法实践中,被征收人因不服政府作出的房屋征收补偿决定而诉至法院的行政案件屡见不鲜,行政审判法官在对被诉房屋征收补偿决定进行合法性审查时,要根据国务院590号令第十七条、第十八条、第二十六条、第二十七条的规定,准确把握作出房屋征收补偿决定应具备的三个前提条件。只有在这三个条件同时具备的情形下,房屋征收部门方可报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照国务院590号令的相关规定,按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定。

  其一,有生效的房屋征收决定。对被征收人房屋给予补偿的范围、标准和方式均是依据征收补偿方案,而征收补偿方案是房屋征收决定的一部分,因此,有生效的房屋征收决定是作出征收补偿决定的前提条件之一。如果市、县级人民政府作出的房屋征收决定尚在复议或诉讼程序中,其合法性待定,则不能据此作出房屋征收补偿决定。且作为前置要件的生效房屋征收决定本身亦不能有“明显、重大”的违法之处。本案中,开福区政府作出了开政征字[2015]1号《关于清水塘炮后街棚改项目房屋征收决定公告》,该决定经复议后被维持,效力并未被否定,故开福区政府对张亚军作出被诉房屋征收补偿决定的第一个条件具备。

  其二,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确。在房屋征收过程中,被征收人可能由于被征收房屋的补偿方式、补偿金额、用于产权调换房屋的地点、搬迁期限、过渡期限等事项与房屋征收部门存在不同意见;或者因被征收房屋产权人不明确(如产权人下落不明;被征收房屋产权存在争议,正在诉讼中;有人主张权利,但无产权关系证明等),补偿对象无法确定、协商活动无法进行等原因,致使在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议。本案中,张亚军因房屋征收补偿方式、补偿金额问题与开福区征收办在征收补偿方案确定的签约期限内无法达成房屋征收补偿协议,故开福区政府对张亚军作出被诉房屋征收补偿决定的第二个条件亦具备。

  其三,在保障了被征收人补偿安置选择权的情况下,依法应该给予补偿各项目之金额(国务院590号令第十七条)、保障住房(国务院590号令第十八条)、用于产权调换房屋以及提供的周转用房(国务院590号令第二十二条)已经确定并到位。征收是物权变动的一种法定方式,政府作出征收补偿决定后送达并支付补偿款,意味着物权正式转移 。因此国务院590号令第二十七条规定,实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。只有政府依法给予补偿后,被征收人才有在规定期限搬迁之义务。故政府在下达征收补偿决定前,依法应该给予的各项目补偿之金额、保障住房、产权调换房屋以及周转用房必须已经确定并到位。特别是政府提供的周转用房必是能够满足被征收人基本生活需求的,不能是水电未通的毛坯房。还需要特别指出的,国务院590号令第十七条规定的“被征收房屋价值的补偿”,不仅包括房屋主体的价值,还应包括房屋的装饰装修、附属设施以及未登记建筑价值。因此,政府在下达征收补偿决定书前,不仅要确定房屋主体的具体补偿数额,对房屋装饰装修、附属设施以及未登记建筑 也必须确定具体的补偿数额。另外,保障住房、用于产权调换房屋也必须是具体明确的。否则,政府不得作出征收补偿决定。在本案中,首先,开福区政府既然决定给予张亚军房屋产权调换的补偿方式,也就应当为其提供周转用房,或者在周转用房不能使用的情况下,支付其临时过渡安置费。但开福区政府在被诉房屋征收补偿决定中决定为张亚军提供周转用房的各项情况并不明确具体。姑且不论实际为张亚军提供的周转用房地理位置偏远(青竹湖北尚阳光小区),更有甚者是周转用房的状况为水电未通的毛坯房,不能满足被征收人的基本生活使用需求,故开福区政府在作出房屋征收补偿决定前,未能履行好为张亚军提供周转用房这一前置的法定义务。其次,政府的征收补偿决定必须全面客观记载被征收房屋的补偿金额及补偿方式,故房屋装饰装修的价值作为房屋价值不可分割的一部分,应一并计入房屋整体补偿价值金额中(除非有法律的特别规定)。本案中在没有确实充分的证据证明“存在张亚军不配合、不提供相关资料”的情况下,开福区政府决定向张亚军被征收房屋作出补偿的金额仅包括被征收房屋的主体价值和搬迁费两个项目,被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用未计入,不符合法律规定。故开福区政府对张亚军作出被诉房屋征收补偿决定的第三个条件尚不具备,依法应撤销后责令重作。
来源:研究室
责任编辑:研究室

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