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行政调解已达成有效协议的事项不能要求再次处理
作者:张坤世 蒋敏
发布时间:2018-07-08 12:56:53
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行政调解已达成有效协议的事项不能要求再次处理

——贵州省天柱县地湖乡永光村桐油湾村民小组诉湖南省靖州苗族侗族自治县人民政府不履行法定职责案

 

一、裁判要旨

经行政执法机关依据自愿、合法的原则进行调解,双方当事人已就争议事项达成有效的和解协议后,一方当事人无正当理由就该事项再次要求行政处理,相关部门不予处理,当事人提起行政诉讼请求判令相关部门履行法定职责的,人民法院对其诉讼请求不应支持。

二、案情

原告:贵州省天柱县地湖乡永光村桐油湾村民小组。

被告:湖南省靖州苗族侗族自治县人民政府。

贵州省天柱县地湖乡永光村桐油湾村民小组(以下简称贵州永光村桐油湾组)与湖南省靖州苗族侗族自治县坳上镇大开村第九组(以下简称湖南大开村九组)就山林权属发生纠纷。该争议林地位于湘黔两省交界处,贵州方称“火岩运”,湖南方称“猫鼻空”。

纠纷发生后,两县有关部门根据《国务院批转林业部、民政部等部门<关于调处省际山林权纠纷问题的报告>的通知》(国发[1984]95号)、林业部《林木林地权属争议处理办法》的规定,多次组织双方进行调处。为主张权利,湖南大开村九组出示了该组李××等人持有的土地证,贵州永光村桐油湾组对此予以了质证,但没有确实充分的证据否定其效力。调解过程中,贵州永光村桐油湾组也没有提出对该土地证之真伪予以司法鉴定的要求。2010年10月4日,两组经反复协商,达成调解协议:争议林木属贵州永光村桐油湾组所有,争议林地属湖南大开村九组所有。双方在协议上签了字。贵州方在调解协议上签字的是永光村桐油湾组的负责人吴××。两县政府的调解人员亦在其上署名,加盖了山林纠纷调处办公室印章,并报同级人民政府及林业行政主管部门备案。

调解协议签字后,因贵州永光村桐油湾组的负责人吴××怀疑湖南大开村九组据以主张权利的、李××等人持有的土地证系伪造,于是向湖南省靖州县山林纠纷调处办公室要求调取该证作司法鉴定,并要求在此基础上,对该林木林地权属争议重新处理。但靖州方面以“纠纷双方已达成调解协议”为由不予支持。贵州永光村桐油湾组遂以湖南省靖州苗族侗族自治县人民政府不履行法定职责为由,向人民法院提起行政诉讼。

贵州永光村桐油湾组诉称:本案中,双方当事人虽已就争议事项达成和解协议,但因怀疑湖南大开村九组据以主张权利的、李××等人持有的土地证系伪造,所以要求调取该证作司法鉴定,并在此基础上,对该林木林地权属争议重新处理。根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款的规定,林权争议由各级人民政府作出处理决定。湖南省靖州苗族侗族自治县人民政府负有对争议地作出权属处理的职责,但其迟迟不予处理。故诉请法院判令其限期履行处理林权争议的法定职责。

被告靖州县人民政府辩称:纠纷发生后,经两县有关部门反复协调,双方当事人已自愿达成协议。根据《国务院批转林业部、民政部等部门<关于调处省际山林权纠纷问题的报告>的通知》(国发[1984]95号)的规定,省际山林权纠纷已经双方协商达成协议的,双方都要维护该协议,不得以任何借口单方面修改或推翻;而《林木林地权属争议处理办法》第二十一条亦规定,当事人之间达成的林权争议处理协议,自当事人签字之日起生效。经相关部门依据自愿、合法的原则进行调解,双方当事人已就争议事项达成和解协议的,意味着被告的法定职责已经履行完毕,原告请求再次处理或者被告再次予以处理均没有依据。请求法院驳回原告的诉请。

三、裁判

湖南省怀化市中级法院经审理认为,就本案争议的林木及林地权属问题,争议双方已达成调解协议。贵州永光村桐油湾组现再次请求湖南省靖州县人民政府再次处理林权争议,没有事实和法律依据,故对贵州永光村桐油湾组的诉请依法予以了驳回。

宣判后,贵州永光村桐油湾组不服,向湖南省高级人民法院提起上诉。

湖南省高级人民法院经审理,确认了一审认定的事实。

湖南省高级人民法院认为,根据根据《国务院批转林业部、民政部等部门<关于调处省际山林权纠纷问题的报告>的通知》,以及林业部《林木林地权属争议处理办法》第十八条、第十九条的规定,行政调解是林权争议处理的必经程序。林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的,当事人应当在协议书上签名或者盖章,并由调解人员签名,加盖林权争议处理机构印章,报同级人民政府或者林业行政主管部门备案。本案中,当事人之间的争议经山林纠纷调处部门反复协调,双方已自愿达成协议。《林木林地权属争议处理办法》第二十一条的规定,当事人之间达成的林权争议处理协议,自当事人签字之日起生效。在已经有了生效的、不违反法律法规强制性规定、不损害公共利益和他人的合法权益的林权争议处理协议的情况下,贵州永光村桐油湾组再次请求湖南省靖州县政府给予行政处理,没有事实和法律依据。故上诉人贵州永光村桐油湾组起诉湖南省靖州县人民政府不作为的理由不能成立,依法不应支持,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定,驳回上诉,维持原判。

四、评析

行政调解是行政机关解决行政争议的一种办法。其基本含义是指行政机关依法律、法规或规章的规定,在行政职权的范围内,以当事人自愿为原则,对特定的行政、民事纠纷、一般违法行为及轻微刑事案件居中调停,促使当事人协商解决纠纷。例如《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定,对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照该法的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十四条规定,对交通事故损害赔偿的争议,当事人可以请求公安机关交通管理部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解,当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的,当事人可以向人民法院提起民事诉讼。

但是,目前对行政调解的法律效力规定存在缺陷,行政调解协议效力欠缺。如根据《治安管理处罚法》第九条的规定,对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理,但达成的协议并无约束力。行政调解协议的效力欠缺,导致纠纷难以及时和有效解决、行政调解效用降低以及行政资源浪费,并制约了行政机关调解的积极性,抑制了当事人选择行政调解的动机。当事人不履行经行政机关调解达成的调解协议或者反悔,不负任何责任。这种规定显然不合理。与2011年5月中央社会管理综合治理委员会、最高人民法院等16部门联合下发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解的指导意见》中明确的“调解优先,依法调解,充分发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用”的要求也明显相悖。新形势下的社会管理创新,迫切需要整合调解资源,充分发挥行政调解在解决行政纠纷中的作用。人民法院应当鼓励和支持行政机关根据自愿、合法原则进行行政调解,对当事人自愿达成的不违反法律法规强制性规定、不损害公共利益和他人合法权益的行政调解协议,人民法院应认可其效力,以实现行政调解与行政诉讼的有机对接。

就本案而言,根据《国务院批转林业部、民政部等部门<关于调处省际山林权纠纷问题的报告>的通知》,以及林业部《林木林地权属争议处理办法》第十八条、第十九条的规定,行政调解是林权争议处理的必经程序。林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的,当事人应当在协议书上签名或者盖章,并由调解人员签名,加盖林权争议处理机构印章,报同级人民政府或者林业行政主管部门备案。本案中,当事人之间的争议经山林纠纷调处部门反复协调,双方已自愿达成协议。《林木林地权属争议处理办法》第二十一条的规定,当事人之间达成的林权争议处理协议,自当事人签字之日起生效。在已经有了生效的、不违反法律法规强制性规定、不损害公共利益和他人合法权益的林权争议处理协议的情况下,贵州永光村桐油湾组再次请求湖南省靖州县政府给予行政处理,没有事实和法律依据,依法不应支持。理由是:

第一,本案行政调解有依据。《国务院批转林业部、民政部等部门<关于调处省际山林权纠纷问题的报告>的通知》,以及林业部《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定,林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的,林权争议处理机构应当制作处理意见书,报同级人民政府作出决定。可见,行政调解是林权争议处理的前置的、必经的程序。本案中,山林纠纷调处办公室组织双方进行调处,是有依据的。

第二,该协议系自愿达成,已经生效,且不违反法律法规强制性规定、不损害公共利益和他人的合法权益。纠纷发生后,山林纠纷调处办公室多次组织双方进行调处。2010年10月4日,两组经反复协商,自愿达成调解协议:争议林木属贵州永光村桐油湾组所有,争议林地属湖南大开村九组所有。除了湖南大开村九组,贵州永光村桐油湾组的负责人吴××在调解协议也签了字。该协议尊重了历史和现实情况,较好地保障了争议双方的利益。

第三,林权争议处理机构参与了本案调解并按规定的程序认可了该协议的内容。该协议达成后,相关执法人员(调解人员)根据《国务院批转林业部、民政部等部门<关于调处省际山林权纠纷问题的报告>的通知》、林业部《林木林地权属争议处理办法》第十八条规定的要求,亦在该协议上署了名,加盖了山林纠纷调处办公室印章,并报同级人民政府及林业行政主管部门备案。

第四,贵州永光村桐油湾组否定行政调解协议的效力,证据不足。湖南大开村九组李××等人持有的土地证,在林权争议处理机构调解本案的过程中即已经出示,贵州永光村桐油湾组对此也予以了质证,但并无确实充分的证据否定该证的效力。贵州永光村桐油湾组的负责人吴××参与了调解,其在调解过程中并没有提出对该土地证之真伪予以司法鉴定的要求。在行政调解协议已经签字生效后,再要求调取该证作司法鉴定,并在此基础上,对该林木林地权属争议重新处理,不应支持。

第五,符合最高法院有关文件的要求。最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第8条规定,为有效化解行政管理活动中发生的各类矛盾纠纷,人民法院鼓励和支持行政机关依当事人申请或者依职权进行调解、裁决或者依法作出其他处理。调解、裁决或者依法作出的其他处理具有法律效力。本案中,当事人之间的争议经山林纠纷调处部门反复协调,双方已自愿达成协议。且该协议不违反法律法规强制性规定、不损害公共利益和他人合法权益,其效力应予认可

当然,实践中运用本案裁判要旨亦需注意以下几个问题:

第一,必须是行政执法部门可以调处的案件。行政调解范围广、种类多,但行政调解也是行政机关及其工作行使职权的活动,必须有其适用的范围。我国目前有一些法律、法规、规章中规定了行政调解,除了前面提到的治安管理处罚调解、交通事故调解、林权纠纷调解外,还有行政机关对土地、矿产等自然资源经营、承包、流转等纠纷的调解,征收土地房屋过程中安置补偿纠纷的调解,行政合同纠纷的调解,另外,还有基层政府的调解,即基层政府的官员,特别是乡镇政府和街道办事处的司法助理员对特定纠纷的调解;婚姻登记机关、工商行政管理机关、卫生行政部门、版权管理部门、环保部门的调解,等等。对于特定类型的行政调解,还应符合特别的条件,如《公安治安调解工作规范》第4条明确规定,有雇凶伤害他人、结伙斗殴、寻畔滋事、多次实施违反治安管理行为、在治安调解过程中又挑起事端的,不适用治安调解。

第二,行政调解必须是基于自愿。在行政调解中,自愿居于核心地位,具有特殊的重要性。行政调解自愿原则包括两个方面:一是调解工作必须在双方当事人自愿的基础上进行,如双方当事人申请调解或双方当事人自愿接受调解。如果有一方不愿调解解决纠纷,行政机关不能强迫其接受调解;二是调解达成协议必须双方自愿,即双方都是自愿接受协议的内容,不能用强制的办法要求当事人接受调解协议的内容。行政机关进行调解应当遵循自愿的原则,在双方自愿调解的基础上由双方具体协商,提出意见。主持调解的工作人员也可以提出调解意见供双方当事人参考,但不得强迫当事人接受。无论是从尊重当事人的处分权考虑,还是为了使达成的调解协议能够得到自觉的履行,都必须高度重视并认真贯彻自愿原则。

第三,行政调解协议不违反法律法规强制性规定、不损害公共利益和他人的合法权益。合法也是行政调解应当遵循的一项重要原则。行政调解中的合法原则,是指行政机关和双方当事人的调解活动及其协议内容,必须符合法律的规定。行政机关进行调解工作,必须以事实为根据,以法律为准绳,协议内容必须符合法律规定。符合法律规定,既包括符合实体法的规定,也包括符合程序法的规定。一方面,行政机关主持双方当事人进行调解活动,必须按照规定的程序进行;另一方面,当事人双方达成的协议内容,要符合有关法律的规定。行政调解的结果,应当是在分清是非的基础上,正确地适用实体法来确定双方当事人的权利和义务。同时根据在法律规定的范围内当事人有权处分自己的权利,可以互谅互让,达成调解协议。

第四,轻度的程序或形式瑕疵,不影响行政调解协议的效力。对于行政调解协议,法院在审查时,应当注意把握两点:第一,调解必须自愿与合法。若有确实充分的证据证明该行政调解违背自愿原则,或者违反法律法规禁止性规定,则其效力不能认可。第二,调解协议合法性的要求与行政处理决定合法性的要求有程度上的不同之处。当事人可以运用处分权在不违反禁止性规定的前提下达成双方所能接受的调解协议,尽管协议的内容与法律上严格认定的权利义务关系并不完全一致。行政调解中合法性应是一种宽松的合法性,它不是指调解协议的内容必须严格遵照法律的规定,而是指协议内容不违反法律法规强制性规定、不损害公共利益和他人的合法权益。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十二条规定,调解协议具有下列情形之一的,人民法院不予确认:(1)侵害国家利益、社会公共利益的;(2)侵害案外人利益的;(3)违背当事人真实意思的;(4)违反法律、行政法规禁止性规定的。因此,如果仅是轻度的程序或形式瑕疵,则不影响行政调解协议的效力。

实践证明,加强行政调解工作,有利于节约资源,降低成本,维护稳定,是社会管理创新的一种重要方式。目前的关键问题,行政调解的程序、效力以及行政调解与行政处理决定的关系等方面存在缺陷,导致一旦涉诉,人民法院在如何判断行政调解的效力、对经行政调解已达成有效协议的事项,当事人无正当理由是否可以再次要求行政处理,或者行政机关是否可以依职权再次处理,等等方面难以把握。而有关行政调解的效力,主要规定在政策性文件(如《国务院批转林业部、民政部等部门<关于调处省际山林权纠纷问题的报告>的通知》、最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》)以及效力较低的政府或部门规章(如林业部《林木林地权属争议处理办法》)之中。因此,如何从立法上完善行政调解制度,以及实现行政调解与行政诉讼的有机对接,是一个重大的现实问题。

 

编写人: 湖南省高级人民法院 张坤世  蒋敏

 

来源:研究室
责任编辑:童飞霜

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