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不服信访事项答复意见不属法院行政诉讼受案范围
张林生等不服祁阳县大忠桥镇人民政府信访答复案
作者:杨斌 于杨宁 蒋文胜
发布时间:2018-10-11 10:06:38
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一、裁判要旨

信访是有关主体行使权利的方式和途径,其本身不是一项权利。信访事项答复意见只是表明一种倾向, 对信访人的实体权利义务不产生实际影响,信访程序与诉讼程序,是两个相互独立的程序,对信访程序中的行为,人民法院不宜介入,不宜进行司法审查。

二、案情

起诉人张林生等信访反映其祖房在“文革”期间因建大忠桥公社被拆除,要求大忠桥镇政府归还。大忠桥镇人民政府查明张林生等的祖房问题,政府在1969年给予了经济补偿和安置,1986年再次进行了适当安置,此事已妥善处理到位,张林生等提出归还祖房的要求,没有法律和政策依据,祁阳县大忠桥镇2012年12月3日作出大政信复字[2012]36号《关于张林生等人信访事项的答复意见》,不予支持其信访请求。起诉人张林生等不服,以祁阳县大忠桥镇政府作出的大政信复字[2012]36号《关于张林生等人信访事项的答复意见》是错误的答复意见,不尊重事实的客观性为由,向祁阳县人民法院提起行政诉讼,请求撤销该答复意见,并根据事实和法律法规,判决被告履行义务,归还祖传铺房。

三、裁判

湖南省祁阳县人民法院立案审查认为,起诉人所提出的信访事项行政机关有权处理,依照《最高人民法院(2005)行立他字第4号〈关于不服县以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府所作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼是否受理的批复〉》第二条的规定,起诉人张林生等对大忠桥镇人民政府作出的信访答复意见不服提起行政诉讼,法院不能再受理。

据此,祁阳县人民法院于2013年11月11日作出(2013)祁行立审1号行政裁定,对张林生、张生的起诉不予受理。张林生、张柳生不服,向永州市中级人民法院提起上诉称,大忠桥镇政府称“已经给予安置和补偿”没有任何依据,祁阳县人民法院引用最高人民法院复函替代《宪法》和《行政诉讼法》,违反有关法律法规和现行审理制度,请求法院撤销祁阳县人民法院的一审裁定,并指令受理。

湖南省永州市中级人民法院经审查认为,上诉人张林生、张柳生等3人信访要求政府归还其祖业房,祁阳县大忠桥镇人民政府于2012年12月3日以大政复字[2012]36号文件作出《关于张林生等人信访事项的答复意见》,认为张林生等三兄弟的请求没有事实和政策依据,不予支持。张林生等人不服,向原审人民法院提起行政诉讼。根据最高人民法院[2005]行立他字第4号《关于不服县以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机构以及镇(级)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的人民法院不予受理》批复,原审法院裁定不予受理张林生等三人的起诉是正确的。上诉人上诉提出原审法院违反法律的理由不能成立。

湖南省永州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下裁定:驳回上诉,维持原裁定。

四、评析

本案争执的焦点是不服信访答复意见是否属行政诉讼受案范围。2005年12月,最高人民法院对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责管理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出如下答复:一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构,其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促、检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼,人民法院不予受理。

根据该答复的评析意见,结合本案案情,一、二审法院作出不予受理的裁定是正确的,其理由是:

1.信访是行使权利的一种方式,其本身不是一种权利,没有司法救济的必要。《信访条例》第二条规定,信访是指“公民、法人或者其他组织采取书信、电子邮件、传真、走访等形式,向各级人民政府、县级以上政府反映情况,提出建议或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动”。就其本质而言,信访是有关主体行使宪法和法律赋予的权利的方式,是实现法定权利的途径,负载着一定的政治民主权利或者诉讼权利,其本身不是一项权利。国家加强信访工作,其目的是为了使现有各种纠错,救济机制更加畅通,有效运转,而不是另起炉灶创设一套新的纠错、救济机制。

2.信访事项答复意见不具有可诉性,理由:(1)从字面解释看,“意见”只是表明一种倾向和将要作出的行为,尚未产生拘束力,对信访人的实体权利义务尚未产生实际影响,因此人民法院不宜受理。(2)从法律程序来看,《信访条例》第十四条第二款规定:“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出,由此可见,信访程序与诉讼程序,是两个相互独立的程序,对信访程序中的行为,人民法院不宜介入,不宜进行司法审查。(3)从《信访条例》精神实质来看,《信访条例》第三十四条、第三十五条规定了三级终结机制,即信访人对信访事项处理意见不服的,可向上级行政机关申请复查,对复查意见不服的,可向复查机关的上级行政机关申请复核,对复查意见不服,仍以同一事实和理由投诉请求的,信访工作机构和其他行政机关不再受理。这一工作机制的设计避免了信访途径与诉讼途径的交叉与重复。

编写人:湖南省祁阳县人民法院 杨斌 于杨宁 蒋文胜

责任编辑:童飞霜

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